Опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов и уставов муниципальных образований в Российской Федерации: проблемы и направления совершенствования
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким образом, моментом вступления в силу любого нормативного правового акта, за исключением нормативных правовых актов о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, будет считаться момент его официального опубликования.
Четкое определение термина «опубликование нормативных правовых актов» как в законодательстве, так и юридической науке не установлено. Однако Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее – Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48) разъяснено, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых органом или должностным лицом.
При этом, в исключительных случаях, при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) допускается иная форма при отсутствии в публичном образовании печатного издания. Однако, перечень исключительных случаев, а также иных форм вступления в силу нормативных правовых актов ни в законодательстве, ни в судебной практике не приводится.
Таким образом, существуют следующие формы вступления в силу нормативных правовых актов:
опубликование нормативных правовых актов в официальном периодическом издании;
обнародование нормативных правовых актов;
иные формы вступления в силу нормативных правовых актов.
В этой связи 10.11.2011 вступил в силу Федеральный закон от 14.06.2011 № 142-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации» (далее – Федеральный закон № 142-ФЗ), которым были внесены радикальные изменения в порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований. Так, в соответствии со ст. 1 указанного Федерального закона были внесены изменения в Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее – Закон Российской Федерации № 2124-1), согласно которым теперь под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием).
Таким образом, к периодическим средствам массовой информации, в которых могут быть опубликованы нормативные правовые акты, помимо ранее установленного периодического печатного издания, были отнесены сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма и радиопрограмма.
При этом под сетевым изданием понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированный в качестве средства массовой информации. Под радио-, теле-, видео-, кинохроникальной программой понимается совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая постоянное наименование (название) и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза в год. Под телеканалом, радиоканалом понимается сформированная в соответствии с сеткой вещания (программой передач) и выходящая в свет (эфир) под постоянным наименованием (названием) и с установленной периодичностью совокупность теле-, радиопрограмм и (или) соответственно иных аудиовизуальных, звуковых сообщений и материалов.
В этой связи под продукцией средства массовой информации понимается тираж или часть тиража отдельного номера периодического печатного издания, отдельный выпуск телеканала, радиоканала, радиопрограммы, телепрограммы, кинохроникальной программы, тираж или часть тиража аудио- или видеозаписи программы, отдельный выпуск либо обновление сетевого издания, отдельный выпуск иного средства массовой информации.
В соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации № 2124-1 под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное наименование (название), текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год. Таким образом, опубликование нормативного правового акта осуществляется в официальном периодическом печатном издании, осуществляющем публикацию нормативных правовых актов, принятых органом или должностным лицом государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, органом или должностным лицом местного самоуправления муниципального образования.
Четкое определение термина «обнародование», а также иных форм вступления в силу нормативных правовых актов отсутствует. Однако, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48, обнародуя нормативный правовой акт или используя иную форму доведения до населения информации о принимаемых нормативных правовых актах, необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
В свою очередь, форма обнародования нормативных правовых актов получила широкое распространение в нормативных правовых актах муниципальных образований. Согласно уставам муниципальных образований Брянской области обнародование муниципальных правовых актов осуществляется посредством издания представительным органом муниципального образования небольшим тиражом периодических информационных бюллетеней (сборников) путем их размещения в общедоступных местах на территории муниципального образования. Нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования определяются лица, ответственные за своевременность и достоверность обнародования информации, устанавливаются сроки обновления информации, определяются другие гарантии доступности каждому жителю муниципального образования муниципальных документов, содержащих положения, затрагивающие его права, свободы и обязанности.
При этом отсутствие законодательного определения терминов «опубликование» и «обнародование» в настоящее время приводит к смешению указанных понятий как на федеральном, так и муниципальном уровне. Так, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации согласно п. 5 ст. 8 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) вступают в силу после их официального опубликования. При этом отдельные положения Федерального закона № 184-ФЗ входят в противоречие с вышеуказанным Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации. В частности, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 обнародование наряду с опубликованием признается одним из способов вступления в силу любого нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина. В то время как в соответствии с п. 1 и п. 2 ст. 8 Федерального закона № 184-ФЗ законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта. В этой связи п. 1 и п. 2 ст. 8 Федерального закона № 184-ФЗ являются спорными положениями, требующими конкретизации и своего разрешения.
Отчасти это происходит и по причине недостатков законодательной техники. Так, в соответствии с п. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Данное положение Федерального закона № 131-ФЗ не позволяет в достаточной степени определить смысл указанной нормы о необходимости: опубликования, опубликования и обнародования, опубликования или обнародования.
Осложняет выработку единого мнения по данному вопросу и то, что обнародование муниципальных нормативных правовых актов осуществляется не только на информационных стендах, но и даже на интернет-сайтах муниципальных образований. Данное положение порождает противоречия и, по сути, может означать, что указанные нормативные правовые акты не вступили в силу.
Дата официального опубликования нормативного правового акта является неопределенной. Не представляется возможным узнать, своевременно ли были опубликованы нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований в сетевом издании.
В рамках данного вопроса необходимо отметить, что официальная позиция органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации основывается на признании муниципальных нормативных правовых актов действующими только в отношении опубликованных в официальных печатных средствах массовой информации, что подтверждается работой регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Аналогичная правовая позиция была высказана Верховным Судом Российской Федерации в Постановлении от 31.10.1995 № 8 (в ред. от 16.04.2013) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»: «Обратить внимание судов на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина».
Нет сомнений в том, что в самое ближайшее время федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований полностью перейдут к практике опубликования нормативных правовых актов не только в периодических печатных изданиях, как это было ранее, но и в сетевом издании, на телеканале, радиоканале, в телепрограмме и радиопрограмме, а также в иной форме периодического распространения массовой информации.
Вместе с тем, несмотря на то, что практике опубликования нормативных правовых актов на телеканале, радиоканале, в телепрограмме и радиопрограмме еще только предстоит сложиться, активное использование в настоящее время получило размещение нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
В связи с этим, хотелось бы отметить, что 7 марта вступил в силу Указ Президента РФ от 02.02.2013 № 88 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» (далее – Указ). В соответствии с ним акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) в течение 10 дней после подписания должны публиковаться не только в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации», но и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). В настоящее время опубликование на портале www.pravo.gov.ru признается официальным в отношении следующих документов:
федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палаты Федерального Собрания; международные договоры, вступившие в силу для России, а также международные договоры, которые временно применяются РФ (за исключением договоров межведомственного характера); постановления Конституционного Суда РФ, определения Конституционного Суда РФ о разъяснении постановлений Конституционного Суда РФ, а также иные решения Конституционного Суда РФ, которыми предусмотрен такой порядок опубликования; акты Президента РФ.
На сегодняшний день на портале www.pravo.gov.ru не осуществляется официальное опубликование актов других органов государственной власти РФ, законов и иных правовых актов субъектов РФ, а также муниципальных правовых актов. Возможность публикации установлена в ст. 9.1 от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», но для ее реализации должен быть принят соответствующий указ Президента РФ.
В этой связи думается, что в ближайшей перспективе сетевые издания станут основным средством опубликования нормативных правовых актов федеральных, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований. При этом опубликование нормативных правовых актов в указанном средстве массовой информации может повлечь ряд проблем.
Механизм контроля субъектов указанной деятельности затрудняется вопросами полномочий. В настоящее время не определены органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления муниципальных образований, которым принадлежит право учреждения сетевого издания.
Сколько должно быть сетевых изданий: один на все органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований или каждому органу всех трех уровней власти надо учредить и зарегистрировать свой собственный интернет-сайт?
Своего решения требует установление ответственности за неопубликование или несвоевременное опубликование нормативных правовых актов в сетевом издании.
В качестве решения указанных проблем представляется возможным ввести переходный период использования сетевого издания, а равно телеканала, радиоканала, телепрограммы и радиопрограммы. В течение указанного периода опубликование наиболее важных нормативных правовых актов всех уровней власти — об утверждении бюджета, налогов и сборов, некоторых других нормативных правовых актов, определенных исчерпывающим образом самостоятельно в федеральных и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления муниципальных образований, в печатном средстве массовой информации должно сохраниться.
Кроме того, в течение переходного периода федеральным и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований предстоит выработать механизм опубликования нормативных правовых актов в сетевых изданиях, который позволил бы обеспечить своевременное вступление в силу нормативных правовых актов всех трех уровней власти, а также определить количество сетевых изданий на федеральном, субъектовом и муниципальном уровнях.
Вместе с тем думается, что в перспективе, когда в России будет создано единое открытое информационное пространство и в целях расширения возможностей доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, полноты контроля институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти, опубликование всех нормативных правовых актов в информационной системе Интернет может быть разрешено. При этом указанная деятельность позволит не только в оперативном порядке обнародовать нормативные правовые акты для всеобщего сведения на интернет-сайтах муниципальных образований, органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но и сэкономить высокие финансовые затраты, выделяемые из бюджетов всех уровней власти на их опубликование, которые могут быть использованы на благо жителей. В свою очередь, опубликование наиболее важных нормативных правовых актов, таких, как конституция, устав, закон субъекта Российской Федерации, устав муниципального образования, бюджет, налоги и некоторые другие нормативные правовые акты всех уровней, должно остаться.
Касаемо полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по созданию и регистрации сетевых изданий необходимо отметить ряд проблемных вопросов.
Говоря о субъектах Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации. В соответствии со ст. 22 Федерального закона № 184-ФЗ высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Согласно ст. 8 Федерального закона № 184-ФЗ порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
Брянская область входит в число субъектов Российской Федерации, которые в своих конституциях (уставах) и законах установили порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов.
Так, Уставом Брянской области и Законом Брянской области от 03.11.1997 № 28-З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» определен порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов региона.
Касаемо органов местного самоуправления муниципальных образований необходимо отметить, что в соответствии со ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации. При этом согласно ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.
Кроме того, как мы уже указывали ранее, согласно Закону Российской Федерации № 2124-1 под сетевым изданием понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированный в качестве средства массовой информации. При этом в соответствии со ст. 12 Закона Российской Федерации № 2124-1 не требуется регистрация для средств массовой информации, учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов.
Определение в Федеральном законе № 142-ФЗ двух указанных процедур приводит к неоднозначному пониманию положений данного Федерального закона о необходимости регистрации сетевого издания.
Несмотря на ряд вышеуказанных проблем, нововведения значительно упростят процедуру опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Кроме того, использование новых средств массовой информации позволит открыть широкий доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, повысить оперативность предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом отсутствие отдельных вопросов правового регулирования и практики опубликования нормативных правовых актов в сетевом издании, на телеканале, радиоканале, в телепрограмме и радиопрограмме связано с осторожностью федерального законодателя, обусловленной новизной подходов в определении новых средств массовой информации и сопряжено с решением целого комплекса проблем правового и организационно-технического характера. В этой связи только нормативно-правовая и судебная практика смогут решить указанные вопросы.
Источник
